企业国有资产交易未履行规定程序之效力分析
从上个世纪90年代初《国有资产评估管理办法》到2016年《企业国有资产监督管理办法》出台，国内就企业国有资产交易制定了一系列法律、法规和规章，确定了评估、审批和进场交易三大企业国有资产交易原则。违反上述原则的国有资产交易是否有效?本所律师将结合相关法律规定，对上述问题分三期予以论述。
企业国有资产交易未履行规定程序之效力分析(一)：关于资产评估环节对国资转让合同效力的影响
从1999年我国《合同法》实施以来，当事人意思自治原则已为公众广泛接受。2009年，最高人民法院发布《合同法司法解释(二)》，对因违反法律、行政法规强制性规定而无效的情形作出缩小解释，将“强制性规定”解释为“效力性强制性规定”，排除了管理性强制性作为认定合同无效的依据。该司法解释的设立，旨在尊重当事人契约自由、保护私权，被公众视为民商事审判观念重大进步，也契合国内市场经济发展方向。
然而，在企业国有资产交易中，聚焦转让合同效力的判断，单纯强调当事人意思自治，公法不强加干涉的做法，并不符合我国对国有资产管理的法律精神。因为，国有资产转让之法律行为兼具私法和公法双重属性，当事人在转让国有资产时，既要依照《合同法》等民商事法律规定，也要遵循以《国有资产评估管理办法》等行政法规、规章约束。如何认识企业国有资产交易中资产评估环节对合同效力的影响?笔者认为，要结合以下内容具体分析：
一、对《国有资产评估管理办法》第三条规定“国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估”的认识
依照《合同法》第五十二条第(五)项及其《合同法解释(二)》第十四条规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同无效。依此规定，在转让国有资产的合同效力认定上，无疑排除了行政规章的适用(如《国有资产评估管理办法实施细则》)。《国有资产评估管办法》由国务院于1991年11月16日发布实施，属行政法规，依法可以直接作为认定合同效力的法律依据。按照《国有资产评估管理办法》第三条规定，“国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估”。该规定属于强制性规范。
法理上，强制性规范可分为效力性规范和管理性规范。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范;管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。依照《合同法》第五十二条第(五)项及《合同法解释(二)》第十四条“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”的规定，违反效力性强制规定的合同应认定无效，而违反管理性强制规定的合同未必认定无效。《国有资产评估管理办法》没有直接规定未经评估转让国有资产的行为无效，因此，有些法院认定该规定为管理性规范，而非效力性强制规范，不能作为评价合同的依据。
笔者认为，立法针对效力性强制性规范着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的;而管理性强制性规范着重于违反行为的事实行为的价值，以禁止其行为为目的。由于国有资产属全民所有，国有企业作为国有资产的占有单位在转让国有资产时，依照《国有资产评估管理办法》第三条第(一)项的规定应当进行评估，其目的是为了避免国有资产因高值低卖造成流失。当事人正常交易情形下，未经资产评估的国有资产交易行为，其合同不必然无效。理由在于，《国有资产评估管理办法》的主要目的是为了加强对国有资产占有单位资产转让行为的行政管理，保护国有资产不因低价转让而流失，而非否定资产转让行为的合同效力。在司法实践中，平等保护所有民事主体的合法权益，是我国一切民事法律共同确认的基本原则。如果在民事司法中支持转让国有资产的民事主体事后以财产未经评估，可能造成国有资产流失为由请求认定合同无效的主张，则不仅会影响正常的市场流转秩序，也不利于国有企业以平等的市场主体身份参与市场竞争。
二、国有资产转让前的资产评估行为涉及社会公共利益评价
按照《合同法》第五十二条第(四)项规定，损害社会公共利益的合同无效。国有资产的转让涉及到国家利益，应依照《国有资产评估管理办法》规定，由有关国有资产评估机构对需转让的资产进行价值评估，准确确定转让资产的交易价格。若国资转让行为存在当事人恶意串通，低价转让情形，损害了国有企业本身的利益，或损害了社会公共利益和国家利益，不利于实现国有资产保值增值的，应当根据《合同法》关于合同无效的规定，否认未经评估的国有资产转让行为的合同效力。
由此，在涉及企业国有资产转让合同纠纷案件的审理中，将社会公共利益标准运用于民商事审判过程中，以进行价值判断，可以使国有资产转让合同的效力认定有法可依。具体地说，就是援引社会公共利益标准来衡量政府规章中禁止性规定是否关系到社会公共利益的维护，审慎判断社会公共利益在具体案件中的存在与否。如果交易行为违反了规章中有关转让国有资产应经评估的强制性规定，为了使社会公共利益不受侵害，法院则可以考虑援引《合同法》第五十二条第(四)项的规定，以损害社会公共利益为由确认该合同无效。
三、国有资产转让前的资产评估行为需考察受让人善意与否
政府部门制定的转让国有资产应进行资产评估的程序，目的是通过公开交易使国有资产在保值增值的情况下顺利完成转让。因此，维护社会公共利益的任务集中体现在规章中的强制程序性规定上，违反了评估交易程序，就不能使国有资产在公平竞争中实现价值最大化。评估作为国有资产转让的前置程序，可以视为维护社会公共利益的重要方式。
国有资产买受人在知道或应当知道买卖合同标的涉及国有资产情况下，未履行国有资产评估程序，而进行国有资产买卖的，其主观上可推定其具有侵占国有资产的目的，不能认定受让人善意，应承担无效合同的过错责任。国有资产占有单位未尽到审慎注意义务的，也应承担一定过错责任。换言之，国有资产受让人在知道或应当知道所受让的资产属于国有资产，且未依法进行评估的情况下，仍以明显不当的低价受让该国有资产的，不属于善意受让人。在此情况下，可适用《合同法》第五十二条第(二)项，以恶意串通，损害国家利益为由，确认处分国有资产而签订的合同无效，以此来保护国家利益不受侵害。
参考案例：四川省聚丰房地产开发有限责任公司与达州广播电视大学合资、合作开发房地产合同纠纷案[载于《最高人民法院公报》2014年第10期(总第216期)|最高人民法院(2013)民一终字第18号]
