行政协议诉讼相关问题探析

2023-10-07 来源:四川诚谨和律师事务所 作者:黄雨桐 浏览:471

  2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》首次将行政协议纳入行政诉讼案件受理范围,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也对行政协议的概念作出了界定,本文将对行政协议案件在诉讼过程中涉及的法律问题进行简要探析。

  一、行政协议的界定

  根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条之规定,行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

  行政协议不同于民事协议。民事协议是平等主体之间平等、自愿、意思表示一致的基础上建立的权利义务关系,而行政协议既包含了协议主体平等协商因素,又包含了政府的管理因素,因此,契约性与行政性兼具是其最突出的特点。契约性体现在行政机关和公民、法人或其他组织在订立协议时需要建立在双方自主、自愿、意思表示一致的基础上,需要根据合同双方意志决定其相互间权利义务关系,而其行政性则体现在行政协议往往会赋予行政机关行政优益权,允许其出于公共利益的需要,单方变更或解除合同。

  结合(2017)最高法行申195号行政裁定,行政协议可从两个方面进行界定:一是形式标准,即:该协议是否为履职的行政机关与行政相对人之间协商一致的协议,由此区别于行政内部协议。若行政机关之间因公务协助等事由订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议均属于行政机关内部行为,不属于行政协议。二是实质标准,即:行政协议的主要内容必须为公法上的权利义务,该权利义务取决于行政机关是否履行行政职责、是否为实现行政管理目标和公共服务、行政机关是否具有优益权,由此区别于行政机关为实现自身民事权利义务而订立民事协议的情形。

  二、行政协议案件的主体

  我国行政诉讼奉行被告恒定原则,即:因行政协议纠纷提起的行政诉讼,签订行政协议的行政机关应当作为被告,行政协议相对人以及利害关系方,如参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的公平竞争关系方,均具有原告资格。因此,在行政协议诉讼案件中,不会出现“官告民”的情形,行政机关也无权提起反诉。那么,行政机关作为行政协议主体的一方,当相对人拒不履行行政协议时,行政机关该如何寻求救济呢?《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条对此进行了明确,行政机关可以作出要求相对人履行协议的书面决定。相对人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。【参考案例:最高人民法院发布的行政协议案件典型案例“大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案”】

  三、行政协议案件的管辖

  行政协议的纠纷属于行政诉讼管辖的范畴,但行政协议因其具有的契约性特征,使得行政协议在订立过程中被赋予了约定管辖法院的权利。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第七条确定了当事人可以通过书面约定管辖的法院包括:被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院,但约定管辖的法院不得违背级别管辖和专属管辖。因此在级别管辖和专属管辖上仍应遵循行政诉讼管辖规定:级别管辖原则上由基层法院管辖一审行政诉讼,县级以上地方政府和国务院部门行政协议案件、海关行政协议案件、本辖区内重大、复杂的行政协议案件,以及其他法律规定由中级人民法院管辖的行政协议案件,由中级人民法院管辖。地域管辖一般遵循原告就被告的原则,由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,但经过复议的案件也可以由复议机关所在地人民法院进行管辖;因不动产提起行政协议案件诉讼的,由不动产所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

  与行政协议的诉讼管辖相关的问题还包括行政协议中仲裁条款的效力问题。根据仲裁法的规定,仲裁的受案范围是平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,而行政协议的主体为行政机关和行政相对人,并非平等的民事主体,因此行政协议纠纷不具有可仲裁性,不能提交仲裁。同时,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条也明确规定:“行政协议约定仲裁条款的,人民法院应当确认该条款无效,但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。”

  四、行政协议案件的诉讼程序

  1.起诉期限。因行政协议兼具行政性与契约性的双重特点,因此,在行政协议案件诉讼程序中,起诉期限的规定也有所差异。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”因此,对于行政机关未履行协议内容本身的行为,应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定,对于行政机关基于行政优益权进行的具有行政性的行为,则应当适用行政诉讼起诉期限的规定。

  2.审查内容。行政协议诉讼案件的内容审查,既需要审查其合法性,又需要审查其合约性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定:“人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的,人民法院应当针对其诉讼请求,对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”

  3.调解制度。基于行政协议契约性的特点,行政协议案件也可以适用调解制度,对此,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十三条也进行了明确:“人民法院审理行政协议案件,可以依法进行调解。人民法院进行调解时,应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”

  五、行政协议案件的举证责任和法律适用

  根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条:“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的,由负有履行义务的当事人承担举证责任。”由此可见,行政协议案件的证据制度也具有行政性与契约性之分。就行政性而言,行政机关必须对基于行政优益权作出的行为的合法性承担举证责任,举证不能的,将承担败诉风险。而就契约性而言,针对协议约定的权利义务提起的诉讼,则采用民事诉讼“谁主张,谁举证”的原则。

  在行政协议案件的法律适用中,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条也进行了规定:“人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”对于2015年5月1日之前订立的行政协议,则根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法〔2004〕96号)对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定”即所谓“实体从旧,程序从新”的规定。

  行政协议是现代行政体制下行政机关行使职权的一种方式,因其具备行政性与契约性的双重特点,使得行政协议案件与民事案件既有联系也有区别,作为法律从业者,对于此类案件处理,我们应当根据具体情况进行深入考量、审慎分析。

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