建设工程施工合同双方已竣工结算的工程价款与国家审计部门审计的工程决算价款不一致时，如何处理？
文／胡焱杰
【裁判摘要】
南充市中级人民法院经审理认为：南部县公路指挥部与南充市公路管理局直属分局签订的公路路面施工合同、补充协议和结算是当事人双方在平等基础上协商一致的民事行为，应当受到法律的保护。本案所涉及到的工程造价审计，只是审计机关对国家投资项目建设单位的行政监督，不能以此否定双方已经确认的工程价款，南部县人民政府以审计结论对上诉人的工程价款主张进行抗辩，其抗辩理由不能成立，其反诉请求不应支持。
【案情摘要】
1995年南部县公路指挥部正式成立，代表南部县人民政府负责对唐巴公路南部段进行改造。南部县公路指挥部在施工过程中与49个单位签订了工程承包合同。1997年6月25日全面竣工。南部县公路指挥部与各施工单位确定的竣工结算的工程总造价为10852.39万元。
1999年12月，南部县审计局依法出具《审计决定书》，核定该路段的工程总造价为9450万元，比竣工结算核减了1402.39万元。审计局告知各施工单位，若不服审计决定，可在法定期限内提起行政复议或者依法向人民法院提起行政诉讼。
2000年底，承包人之一的南充市公路管理局直属分局向南充市中级人民法院提起民事诉讼。南充中院受理后，指定由高坪区人民法院审理。
南充市公路管理局直属分局诉称：1998年8月5日，我单位与南部县公路指挥部对承包工程进行了竣工结算，双方确认工程总造价为730万元，除已付款外尚欠工程款18万元，请求法院判令南部县人民政府支付所欠工程款18万元。
南部县人民政府依据《审计决定书》，提起了反诉。反诉认为：在工程承建中，南充市公路管理局直属分局先后领取了工程款730万元，南部县审计局依法对其承包的路段工程造价结算进行审计后，审减了工程造价，南充市公路管局直属分局并未对《审计决定书》提起行政复议和行政诉讼。根据《审计决定书》的核减金额，南充市公路管理局直属分局超领工程款51万元，请求人民法院判令其返还超领的工程款51万元。
【一审判决】
南充市高坪区人民法院经审理认为：按照《审计法》的有关规定，审计机关依法定职责对国家建设项目预算的执行情况和竣工决算进行审计监督。
《审计决定书》送达原告南充市公路管理局直属分局后，其没有在法定期限内提起行政诉讼，因此审计行为已经发生法律效力，原告应当依据《审计决定书》的决定，返还超领的工程款及相应利息。
原告南充市公路管理局直属分局不服南充市高坪区人民法院的一审判决，向南充市中级人民法院提起上诉。
【二审判决】
南充市中级人民法院经审理认为：南部县公路指挥部与南充市公路管理局直属分局签订的公路路面施工合同、补充协议和结算是当事人双方在平等基础上协商一致的民事行为，应当受到法律的保护。本案所涉及到的工程造价审计，只是审计机关对国家投资项目建设单位的行政监督，不能以此否定双方已经确认的工程价款，南部县人民政府以审计结论对上诉人的工程价款主张进行抗辩，其抗辩理由不能成立，其反诉请求不应支持。最高人民法院（2001）民一他字第2号函在答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已经确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》中指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。
就本案而言南部县公路指挥部与上诉人签订的公路路面施工合同、补充协议和结算是双方在平等基础上协商一致的民事行为，应当受到法律的保护。本案所涉及工程造价审计只是审计机关对国家投资项目建设单位的行政监督，双方当事人并未在合同中约定以审计结论作为结算依据，也无证据证明结算本身存在违法性，双方的工程价款结算具体明确，应予采信。审计结论不能作为本案的判决依据，不能以此否定双方已经确认了的工程价款。
2001年4月28日，南充市中级人民法院作出终审判决：驳回南部县人民政府的反诉请求，判令其向南充市公路管理局直属分局支付所欠工程款及利息。
【判决后的反响】
本案由于政府审计部门出具的《审计决定书》，其法律效力竟然不及合同双方当事人自己形成的协议，因此，社会影响比较大，在国内的反响也非常大，甚至于2003年2月26日四川省审计厅为此邀请省人大、省高级人民法院、省检察院、省司法厅、省政府法制办等部门，召开了一次“国家建设项目工程结算有关法律问题的研讨会”。会上形成了不少观点，其中有观点认为：
1、无论施工单位是集体还是个人，只要建设资金是国有资金，审计机关就有权依法进行监督，审查是否合法地使用了国家资金。
2、依据《中华人民共和国审计法实施条例》（“《实施条例》”）第21条的规定：“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务支出，应当接受审计机关的审计监督”，最高法院的司法解释中“建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据”的说法，显然对抗了《实施条例》21条的法律规定。
3、在民事诉讼中，法院无权对行政机关的行政行为的合法性进行审查。
4、在建设工程实践中，有些施工单位在施工中偷工减料，在竣工结算时高估冒算，导致国家财产流进了三人腰包。为了维护国家的利益，需要国家审计机关依法行使职权，加大对国家建设项目的审计力度。
【诚谨和观点】
我们认为：南充市中级人民法院的终审判决，是完全正确的，其裁判思路和审案法官的民事法律功底，都是值得称颂的。
首先，二审法院牢牢地把握住了民事法律关系和行政法律关系调整的对象不同这条审判主线，厘清了民事法律关系的当事人与行政法律关系当事人的法律地位的不同点。民事法律关系的当事人，双方法律地位平等；而行政法律关系的当事人，有监督与被监督这样的“强制性管理”性质，这种监督与被监督是一种行政性的，并且没有平等协商的权利和机会成分。
其次，关于国有资金的使用问题对建设方来说，由于他的资金性质是国有，所以他的确是在使用国有资金，但是对于承包人来说，这个资金是他获得的工程款，是物化劳动成果的对价。因此，资金的来源以及资金性质，在法律上对他来说没有任何约束意义。
再次，根据合同的相对性原则，工程价款的结算，是当事人之间的民事法律行为，双方当事人经过协商一致达成的合意，应当受到国家法律的保护。而审计机关相对于承包人来说，不是合同当事人，无权对其民事法律行为进行干预。
